“双随机一公开”监管全覆盖工作实践与思考

习近平总书记强调，深化经济体制改革，核心是处理好政府和市场的关系，使市场在资源的配置中起决定性作用，该放给市场和社会的权一定要放足、放到位，该政府管的事一定要管好、管到位。只有管得好、管到位，才能放得更开、减得更多。而推行“双随机、一公开”监管全覆盖就是要改革监管体制，创新监管模式，强化监管手段，切实提高事中事后监管的针对性、有效性，使市场活而不乱。省政府高度重视“双随机、一公开”监管工作，将其纳入年度重点工作任务，并重点督办。

一、 宣城市“双随机一公开”监管全覆盖工作基本情况

截止目前，宣城市共有218家具有市场监管职能的单位完善了“一单两库”（检查事项清单、执法人员库、检查对象库），在省局近期通报中走在全省前列。

二、“双随机一公开”监管工作的主要做法

（一）坚持制度引领，明确改革路线。我市出台了《宣城市人民政府关于印发宣城市加强事中事后监管实现“双随机一公开” 监管全覆盖实施方案的通知》（宣政办秘〔2017〕185号），提出了建立“一单两库一细则”、组织开展“双随机”抽查等10项具体任务，明确了时间表、路线图、责任链，从整体上对“双随机、一公开”工作进行了框定。

（二）坚持高位推动，保障改革推进。我市建立了市商事制度改革联席会议，市政府分管市长为总召集人，成员由市编办、市发改委、市财政局等14个单位的负责人担任。9月12日，召开全市加强事中事后监管实现“双随机一公开”监管全覆盖工作会议和联络员业务培训会议。郭金友副市长亲自部署全市“双随机一公开”监管全覆盖工作，市政府副秘书长主持，全市48个成员单位分管领导和联络员及各县市区政府分管领导和牵头单位主要负责人参加会议，宣城市广播电台和宣城日报进行了工作宣传。

（三）坚持目标导向，确保覆盖到位。我市认真梳理“双随机、一公开”的实施范围，经市编办确认，最终明确了包括33个市本级执法部门。目前，市直执法部门及各县市区“双随机一公开”工作牵头部门全部加入“宣城市双随机一公开”工作QQ群，实施全程在线答疑，解决困扰。截止目前，全市（含广德县）共有218家单位完成了“一单两库”（检查清单、执法人员库、检查对象库）。

（四）坚持实践检验，确保改革落地。按照省五部门统一部署，我市工商质监局、人社局、食药监局和统计局4部门从8月至11月，在全市范围内首次开展跨部门联合抽查行动，检查事项15项，检查企业936户（含5户定向抽查企业），目前，检查工作结束，抽查结果按照文件要求上传至安徽省事中事后综合监管平台，通过国家企业信用信息公示系统对外公示。同时，制发《关于组织开展“双随机一公开”监管全覆盖定向抽查活动的通知》，与市文广新局、市公安消防支队、市食品药品监督管理局配合，定向对市本级（除乡镇外）互联网上网服务营业场所实施联合检查，目前检查结果同样对社会公示，初步实现“一次抽查、全面体检、综合会诊”，解决重复检查、任性执法的问题。此外、宣城市司法局、市地税局、市商务局等部门在省级部门统一部署下，实施“双随机一公开”监管全覆盖抽查工作。

（五）强化对改革落实情况的督促、指导。一是8月17日至24日，市工商质监局党组成员、调研员曹晓峰对各县市区市场监管局“双随机一公开”监管全覆盖工作进行督查，同时，指导各县市区市场监管局牵头做好本级政府“双随机一公开”监管全覆盖工作。二是9月25日下午，在市政府召开省商事制度改革联合督察迎检工作部署会议，市政府副秘书长刘陈寅主持，市发改委、市信息办、市政务中心、市工商质监局分管领导及未完成“一单两库”工作单位相关负责人参加会议，会议对9月28日省政府督察组督察内容进行了部署和安排。三是9月28日上午，由省工商局副局长闵义山带队的第三督察组对宣城市商事制度改革重点任务落实情况进行了督察。9月28日下午，督察组在市工商质监局10楼会议室对督察情况进行了反馈，市政府副秘书长代表宣城市政府做表态性发言。四是10月10日，关于落实省政府商事制度改革联合督察工作反馈意见整改会在市政府召开，各县市区人民政府分管领导及市场监管局主要负责人，市编办、市发改委、市人社局、市法制办、市工商质监局、市食品药品监管局、市统计局分管负责人及市信息办主要负责人参会。会议分解了省政府商事制度改革联合督察工作反馈意见，对相关工作进行落实整改。

三、几点思考

（一）双随机监管是探索中的新监管方式。双随机监管本是天津市市场监管部门探索的一种新的监管方式，但出乎人们预料的是，这一探索很快得到了高层领导的充分肯定，并十分罕见地在政府工作报告中予以确认。2016年3月5日，国务院总理李克强在《政府工作报告》中明确提出了全面推行“双随机一公开”（以下简称双随机）监管的要求；在5月11日的国务院常务会议上，李总理又一次对这个问题作了强调。在此期间，国务院办公厅专门印发了推广双随机抽查规范事中事后监管的通知；国家工商总局，各省、市工商局或市场监管部门也都相继出台了实施意见。

（二）双随机监管是更阳光的监管手段。双随机监管要求公示被查主体和监管主体，公开抽查结果，让整个监管过程接受社会监督，切实能够大幅减少寻租机会，堵塞公权换私利的漏洞，能够有效地促进廉洁监管、干净执法。2017年，在双随机一公开抽查实践过程中，我们发现部分部门在实地检查工作结束后，并不愿意将检查结果上传至安徽省事中事后综合监管系统对社会进行公示，或者公示时顾虑社会后果。其实，“双随机一公开”抽查工作全部依法实施，依法检查，依法惩处，过程全程留痕，这样保障了公权力装在制度的笼子里。

（三）双随机监管是更严格的监管机制。随机监管并不是随意监管，更不是任性监管，而是更加严格、更加规范、更加程序化的监管。因为所有过程全程留痕，对社会公示，这就要求每一个环节都要与法律法规严丝合缝，马虎不得。例如一户企业名下公示的是抽查结果有问题，那么社会就会对这个“有问题”是啥内容深究下去，这样也避免了抽屉案件和口袋案件的发生。有一次，一户企业打来电话，要求将其抽查结果撤下来，我们回复按照相关要求无法撤销，企业还是不死心，又联系上省里。省里回复结果依然是无法撤销。所以，双随机监管强化了市场监管的客观性和公正性，营造的是坚持公正监管、公正执法这一市场监管部门应有的价值取向，是更严格的监管机制。

只有经历住了实践检验的真理方能致远。“双随机一公开”监管全覆盖工作在实践和督查中还是存在一些亟待解决的问题。分析如下：

第一，法律依据不足。目前在国家层面上实施“双随机”抽查的依据仅是国务院办公厅发布的《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》（以下简称《通知》）、《国家工商总局关于新形势下推进监管方式改革创新的意见》（以下简称《意见》），缺少更高层的法律作为支撑。根据《通知》要求：“法律法规规章没有规定的，一律不得擅自开展检查。对法律法规规章规定的检查事项，要大力推广随机抽查，不断提高随机抽查在检查工作中的比重。要制定随机抽查事项清单，明确抽查依据、抽查主体、抽查内容、抽查方式等。”这样法律规定之外的情况，就很难把握。

第二，行政执法成本较高。“双随机、一公开”抽查制度通过执法人员和被检查对象的随机组合，实现了抽查异地化，在一定程度上避免了寻租行为的发生，但由于个别地区地域跨度较大，市场主体分布较分散，执法人员对本辖区外的市场主体总体情况和具体分布不熟悉，往往要花费较多的时间和精力查找企业地址，或者需由当地监管人员引领，耗费的时间和人力物力车辆成本有所上升，降低了工作效率。在我市实际的抽查工作中，显示在随机匹配人员的时候，地处水阳镇企业，其匹配的检查人员，有可能一个是鳌峰所和双桥所的，这样企业检查时空跨度就变大、延长，2017年我市共随机检查2000余户企业，这便是一场浩大的工程。

第三，适用范围不广。目前“双随机、一公开”抽查制度主要应用在市场主体公示信息检查领域，而在市场、合同、商标、消保、直销等跨业务条线双随机抽查涉及甚少。如，2017年全年检查的企业中，只涉及到企业信息公示、登记事项等检查事项清单中的几项，其他系统内的部门在监管过程中采用“双随机”抽查工作的比较少，有待进一步推广。同时，因为在摸索过程中，不太熟练软件操作，抽查中碰到的具体问题都是边探讨，边解决，工作效率没有实现最大化。

五、几点工作建议

（一）加强“双随机一公开”抽查机制的立法保障。建议出台“双随机”抽查配套规章，明确“双随机”抽查机制的适用原则、适用范围、实施标准、实施程序、问责体系等，切实明确“双随机”抽查在市场监管中的定位，同时明确随机抽查对象以外的责任豁免，解决基层执法人员的后顾之忧，实现抽查工作权责与效能的统一，从法律法规层面保证双随机抽查机制的贯彻落实。

（二）把信用监管和风险监管结合起来。近年来，由于市场景气指数下降，市场主体不守信用，违法竞争的现象有所加剧，所谓投资管理公司、小贷公司、P2P、众筹等行业和新业态潜藏的市场风险尤其值得警惕。市场监管的核心是信用监管，而信用监管的要义又不仅仅是竞争行为的约束，还应包括市场风险评估和风险预警，这是现代市场监管对我们提出的客观要求。应该说，切实抓好随机抽查工作，通过对市场主体历次的公示信息进行汇集、叠加和比对分析，及时发现违法线索，及时依法加以处置，而且还要对一些行业是否存在系统性风险，做出适时的预判和预警，必要时，聘请第三方风险评估行业进行风险评估。

（三）拓宽“双随机、一公开”抽查适用领域。整合监管资源，提高监管效率。根据国务院的部署要求，2017年底前，随机抽查事项要达到市场监管事项的100%，基本实现全覆盖。建议将推进“双随机、一公开”抽查适用领域从企业公示信息抽查向市场监管、网络监管、商标、广告、合同、经检办案等领域延伸拓展，明确检查内容及细化业务规范。为避免多头抽查，需合理安排抽查计划，实行各业务部门联合抽查，对同一市场主体的多个检查事项一次性完成，提高监管效能，减轻市场主体负担。

（四）坚持双随机监管工作的常态化、智能化、规范化。

双随机监管的过程中切实聚焦关键点，把握风险点，牢记落脚点。把有限的人力物力，有限的抽查频率，真正投放到规范市场竞争行为，增强企业信用自觉上。紧盯重点行业、重点企业和风险业态的基础上，开列任务清单、责任清单，把该管的真正管好、管住、管到位，做到监管不缺位也不越位。加强对双随机监管工作的技术保障，大力开展人员培训，补齐部分人的操作技能短板，做到规范操作，依法履职。

   事成于和睦，力生于团结。双随机监管是一个新的课题，也是一项长期的任务。这需要全体具有市场监管职能部门齐心协力、积极探索，方能走出一条具有自身特色的新路来。

“双随机一公开”监管全覆盖工作

实践与思考

习近平总书记强调，深化经济体制改革，核心是处理好政府和市场的关系，使市场在资源的配置中起决定性作用，该放给市场和社会的权一定要放足、放到位，该政府管的事一定要管好、管到位。只有管得好、管到位，才能放得更开、减得更多。而推行“双随机、一公开”监管全覆盖就是要改革监管体制，创新监管模式，强化监管手段，切实提高事中事后监管的针对性、有效性，使市场活而不乱。省政府高度重视“双随机、一公开”监管工作，将其纳入年度重点工作任务，并重点督办。

一、 宣城市“双随机一公开”监管全覆盖工作基本情况

截止目前，宣城市共有218家具有市场监管职能的单位完善了“一单两库”（检查事项清单、执法人员库、检查对象库），在省局近期通报中走在全省前列。

二、“双随机一公开”监管工作的主要做法

（一）坚持制度引领，明确改革路线。我市出台了《宣城市人民政府关于印发宣城市加强事中事后监管实现“双随机一公开” 监管全覆盖实施方案的通知》（宣政办秘〔2017〕185号），提出了建立“一单两库一细则”、组织开展“双随机”抽查等10项具体任务，明确了时间表、路线图、责任链，从整体上对“双随机、一公开”工作进行了框定。

（二）坚持高位推动，保障改革推进。我市建立了市商事制度改革联席会议，市政府分管市长为总召集人，成员由市编办、市发改委、市财政局等14个单位的负责人担任。9月12日，召开全市加强事中事后监管实现“双随机一公开”监管全覆盖工作会议和联络员业务培训会议。郭金友副市长亲自部署全市“双随机一公开”监管全覆盖工作，市政府副秘书长主持，全市48个成员单位分管领导和联络员及各县市区政府分管领导和牵头单位主要负责人参加会议，宣城市广播电台和宣城日报进行了工作宣传。

（三）坚持目标导向，确保覆盖到位。我市认真梳理“双随机、一公开”的实施范围，经市编办确认，最终明确了包括33个市本级执法部门。目前，市直执法部门及各县市区“双随机一公开”工作牵头部门全部加入“宣城市双随机一公开”工作QQ群，实施全程在线答疑，解决困扰。截止目前，全市（含广德县）共有218家单位完成了“一单两库”（检查清单、执法人员库、检查对象库）。

（四）坚持实践检验，确保改革落地。按照省五部门统一部署，我市工商质监局、人社局、食药监局和统计局4部门从8月至11月，在全市范围内首次开展跨部门联合抽查行动，检查事项15项，检查企业936户（含5户定向抽查企业），目前，检查工作结束，抽查结果按照文件要求上传至安徽省事中事后综合监管平台，通过国家企业信用信息公示系统对外公示。同时，制发《关于组织开展“双随机一公开”监管全覆盖定向抽查活动的通知》，与市文广新局、市公安消防支队、市食品药品监督管理局配合，定向对市本级（除乡镇外）互联网上网服务营业场所实施联合检查，目前检查结果同样对社会公示，初步实现“一次抽查、全面体检、综合会诊”，解决重复检查、任性执法的问题。此外、宣城市司法局、市地税局、市商务局等部门在省级部门统一部署下，实施“双随机一公开”监管全覆盖抽查工作。

（五）强化对改革落实情况的督促、指导。一是8月17日至24日，市工商质监局党组成员、调研员曹晓峰对各县市区市场监管局“双随机一公开”监管全覆盖工作进行督查，同时，指导各县市区市场监管局牵头做好本级政府“双随机一公开”监管全覆盖工作。二是9月25日下午，在市政府召开省商事制度改革联合督察迎检工作部署会议，市政府副秘书长刘陈寅主持，市发改委、市信息办、市政务中心、市工商质监局分管领导及未完成“一单两库”工作单位相关负责人参加会议，会议对9月28日省政府督察组督察内容进行了部署和安排。三是9月28日上午，由省工商局副局长闵义山带队的第三督察组对宣城市商事制度改革重点任务落实情况进行了督察。9月28日下午，督察组在市工商质监局10楼会议室对督察情况进行了反馈，市政府副秘书长代表宣城市政府做表态性发言。四是10月10日，关于落实省政府商事制度改革联合督察工作反馈意见整改会在市政府召开，各县市区人民政府分管领导及市场监管局主要负责人，市编办、市发改委、市人社局、市法制办、市工商质监局、市食品药品监管局、市统计局分管负责人及市信息办主要负责人参会。会议分解了省政府商事制度改革联合督察工作反馈意见，对相关工作进行落实整改。

三、几点思考

（一）双随机监管是探索中的新监管方式。双随机监管本是天津市市场监管部门探索的一种新的监管方式，但出乎人们预料的是，这一探索很快得到了高层领导的充分肯定，并十分罕见地在政府工作报告中予以确认。2016年3月5日，国务院总理李克强在《政府工作报告》中明确提出了全面推行“双随机一公开”（以下简称双随机）监管的要求；在5月11日的国务院常务会议上，李总理又一次对这个问题作了强调。在此期间，国务院办公厅专门印发了推广双随机抽查规范事中事后监管的通知；国家工商总局，各省、市工商局或市场监管部门也都相继出台了实施意见。

（二）双随机监管是更阳光的监管手段。双随机监管要求公示被查主体和监管主体，公开抽查结果，让整个监管过程接受社会监督，切实能够大幅减少寻租机会，堵塞公权换私利的漏洞，能够有效地促进廉洁监管、干净执法。2017年，在双随机一公开抽查实践过程中，我们发现部分部门在实地检查工作结束后，并不愿意将检查结果上传至安徽省事中事后综合监管系统对社会进行公示，或者公示时顾虑社会后果。其实，“双随机一公开”抽查工作全部依法实施，依法检查，依法惩处，过程全程留痕，这样保障了公权力装在制度的笼子里。

（三）双随机监管是更严格的监管机制。随机监管并不是随意监管，更不是任性监管，而是更加严格、更加规范、更加程序化的监管。因为所有过程全程留痕，对社会公示，这就要求每一个环节都要与法律法规严丝合缝，马虎不得。例如一户企业名下公示的是抽查结果有问题，那么社会就会对这个“有问题”是啥内容深究下去，这样也避免了抽屉案件和口袋案件的发生。有一次，一户企业打来电话，要求将其抽查结果撤下来，我们回复按照相关要求无法撤销，企业还是不死心，又联系上省里。省里回复结果依然是无法撤销。所以，双随机监管强化了市场监管的客观性和公正性，营造的是坚持公正监管、公正执法这一市场监管部门应有的价值取向，是更严格的监管机制。

只有经历住了实践检验的真理方能致远。“双随机一公开”监管全覆盖工作在实践和督查中还是存在一些亟待解决的问题。分析如下：

第一，法律依据不足。目前在国家层面上实施“双随机”抽查的依据仅是国务院办公厅发布的《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》（以下简称《通知》）、《国家工商总局关于新形势下推进监管方式改革创新的意见》（以下简称《意见》），缺少更高层的法律作为支撑。根据《通知》要求：“法律法规规章没有规定的，一律不得擅自开展检查。对法律法规规章规定的检查事项，要大力推广随机抽查，不断提高随机抽查在检查工作中的比重。要制定随机抽查事项清单，明确抽查依据、抽查主体、抽查内容、抽查方式等。”这样法律规定之外的情况，就很难把握。

第二，行政执法成本较高。“双随机、一公开”抽查制度通过执法人员和被检查对象的随机组合，实现了抽查异地化，在一定程度上避免了寻租行为的发生，但由于个别地区地域跨度较大，市场主体分布较分散，执法人员对本辖区外的市场主体总体情况和具体分布不熟悉，往往要花费较多的时间和精力查找企业地址，或者需由当地监管人员引领，耗费的时间和人力物力车辆成本有所上升，降低了工作效率。在我市实际的抽查工作中，显示在随机匹配人员的时候，地处水阳镇企业，其匹配的检查人员，有可能一个是鳌峰所和双桥所的，这样企业检查时空跨度就变大、延长，2017年我市共随机检查2000余户企业，这便是一场浩大的工程。

第三，适用范围不广。目前“双随机、一公开”抽查制度主要应用在市场主体公示信息检查领域，而在市场、合同、商标、消保、直销等跨业务条线双随机抽查涉及甚少。如，2017年全年检查的企业中，只涉及到企业信息公示、登记事项等检查事项清单中的几项，其他系统内的部门在监管过程中采用“双随机”抽查工作的比较少，有待进一步推广。同时，因为在摸索过程中，不太熟练软件操作，抽查中碰到的具体问题都是边探讨，边解决，工作效率没有实现最大化。

五、几点工作建议

（一）加强“双随机一公开”抽查机制的立法保障。建议出台“双随机”抽查配套规章，明确“双随机”抽查机制的适用原则、适用范围、实施标准、实施程序、问责体系等，切实明确“双随机”抽查在市场监管中的定位，同时明确随机抽查对象以外的责任豁免，解决基层执法人员的后顾之忧，实现抽查工作权责与效能的统一，从法律法规层面保证双随机抽查机制的贯彻落实。

（二）把信用监管和风险监管结合起来。近年来，由于市场景气指数下降，市场主体不守信用，违法竞争的现象有所加剧，所谓投资管理公司、小贷公司、P2P、众筹等行业和新业态潜藏的市场风险尤其值得警惕。市场监管的核心是信用监管，而信用监管的要义又不仅仅是竞争行为的约束，还应包括市场风险评估和风险预警，这是现代市场监管对我们提出的客观要求。应该说，切实抓好随机抽查工作，通过对市场主体历次的公示信息进行汇集、叠加和比对分析，及时发现违法线索，及时依法加以处置，而且还要对一些行业是否存在系统性风险，做出适时的预判和预警，必要时，聘请第三方风险评估行业进行风险评估。

（三）拓宽“双随机、一公开”抽查适用领域。整合监管资源，提高监管效率。根据国务院的部署要求，2017年底前，随机抽查事项要达到市场监管事项的100%，基本实现全覆盖。建议将推进“双随机、一公开”抽查适用领域从企业公示信息抽查向市场监管、网络监管、商标、广告、合同、经检办案等领域延伸拓展，明确检查内容及细化业务规范。为避免多头抽查，需合理安排抽查计划，实行各业务部门联合抽查，对同一市场主体的多个检查事项一次性完成，提高监管效能，减轻市场主体负担。

（四）坚持双随机监管工作的常态化、智能化、规范化。

双随机监管的过程中切实聚焦关键点，把握风险点，牢记落脚点。把有限的人力物力，有限的抽查频率，真正投放到规范市场竞争行为，增强企业信用自觉上。紧盯重点行业、重点企业和风险业态的基础上，开列任务清单、责任清单，把该管的真正管好、管住、管到位，做到监管不缺位也不越位。加强对双随机监管工作的技术保障，大力开展人员培训，补齐部分人的操作技能短板，做到规范操作，依法履职。

   事成于和睦，力生于团结。双随机监管是一个新的课题，也是一项长期的任务。这需要全体具有市场监管职能部门齐心协力、积极探索，方能走出一条具有自身特色的新路来。