陈公雨 王秀鸿：法治思维的几种内涵要求

党的十八大报告提出,要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。这是党作为执政党,第一次以大会报告的形式提出“法治思维”的概念。

　　所谓“法治思维”,是相对于人治思维而言的,它要求各级领导干部在治国理政中,应坚持法律至上,约束权力,按法定职责和程序办事,自觉接受法律监督和承担法律责任。具体来说,法治思维至少应包括以下几种内涵要求:

　　规则至上。法治就是规则之治。而法律是社会治理的最高规则,因此法治思维就是要坚持法律至上。任何社会活动的主体都必须遵守法律,任何个人和组织都不能享有法律之外的特权。美国开国元勋托马斯·潘恩在《常识》中说过,“在专制国家国王就是法律,在自由国家法律成为国王”。法律能否成为国王,这是法治和人治的根本区别。因此,各级领导干部应坚持“党要在宪法和法律的范围内活动”的原则,严格按照法律办事,坚决抵制权大于法、以言代法、贪赃枉法等人治现象。

　　主权在民。这是所有法治国家最基本的宪法原则。国家的一切权力属于人民,人民是权力的来源和目的。人民通过制定宪法和法律对政府既授权又限权,因此各级领导干部必须严格约束权力,坚持依法执政和依法行政,进一步减少行政许可、审批和核准,以增强市场和社会的活力。简言之就是,对政府要“无法不行政”,对人民则是“法不禁止皆权利”。

　　权利本位。要把“为人民服务”的传统思维,进一步转化为保障每个公民合法权利的法治思维,要依法保障以公民财产权为核心的各种权利。法律是权利和义务的载体,也是一定数量权利、义务的总和。强调公民的权利第一还是义务第一,是法治与人治的重要分野。只要法律没有禁止的行为,公民都可以做,这是公民自由的基础。而公权力则不得在没有法律规定的情形下,作出损害公民合法权益或者增加公民义务的规定。

　　公平正义。公平正义是社会主义法治的价值追求,因此治国理政、行使权力必须以追求、维护公平正义为评判尺度。“正义不仅要实现,而且要以看得见的方式实现”。法治不仅要追求实质正义,同时也要追求形式正义。作为看得见的正义,程序正义不仅是实体正义的保障,而且还有其独立的价值。因此,法治思维要求公权力行使者在作出重大决策、实施行政行为的时候,必须严格按照法定程序进行,坚决抵制重结果、轻过程,重实体、轻程序的旧有思维,树立程序正义、违反程序即违法的观念。就我省来说,应继续落实《山东省行政程序规定》,在重大决策中要按照“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体研究”五个必经程序严格进行,实现决策的民主化和科学化。在行政执法和其他行政管理中,要恪尽政府的程序义务,保障公民的程序权利,在公开、告知、参与、听证、时效、一站式办理、救济等方面严格做到依法定程序进行。

　　公平正义的另一个要求,是在制定规则时,不能只考虑多数人,而忽视了少数人的利益诉求。要兼顾各类群体尤其是弱势群体的利益诉求,寻找各方的最大公约数,这就要求在进行重大决策的听证时,选择代表要均衡,不能只选那些有利于决策通过的阶层的代表。

　　接受监督。有权必有责,用权受监督,失职要问责,违法受追究,这是法治对政府和官员的基本要求。因此,各级领导干部要自觉接受来自各方面的监督,勇于承担行使权力和履行职责带来的法律后果,对违法行为要坚决纠正,做责任政府。在与群众产生矛盾的时候,各级领导干部应改变观念,放下架子,与当事人进行平等的对话和沟通,努力化解行政争议和矛盾；对于行政诉讼案件,应认真履行行政复议决定和法院判决；对侵犯民众权利的行为,要主动赔礼道歉,造成伤害、损失的要依法给予赔偿和补偿。

　　公开透明。法治是民主之治,政务公开是现代民主政治的要求。因此,公权力的行使要公开透明,政府要自觉做阳光政府。各级领导干部则要坚持“公开是原则,保密是例外”的原则,最大限度地保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权。同时,法律、政策等必须与时俱进,根据社会生活的发展变化而及时改、废、立,使之永远发挥规范引领社会生活前进的良好作用。

　　改进方式。坚持法治思维,就要以法治的视角探索新的工作方式。要克服那种大会号召、群众运动、造成高压、强行推广、抓反面典型、拔钉子户的革命性、权力性的思维和管理方式,而向规则导向、理性对话、集体协商、博弈妥协、求同不排异、照顾少数、加强服务、淡化管理的思维和管理方式转变。要逐步改变过去那种相对强硬的工作方式,推行柔性的管理方式,如行政规划、产业政策、行政指导、行政合同、行政购买、按市价补偿等。这样不仅更容易达到行政管理的目的,而且能化解官民之间的一些对立情绪和矛盾,使干群一致、社会和谐。

　　（作者单位：山东省人民政府法制办公室。本文发表于2013年3月24日《大众日报》第6版）